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征收房产税如何名正言顺

2018-11-06 09:43:59

征收房产税如何名正言顺

11月15日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)全文公布,《决定》指出,“加快房地产税立法并适时推进改革。”这意味着房地产税终将变成现实。此次《决定》对房地产税的表态,距离2009年国务院转发国家发改委的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中提到“研究开征物业税”已经4年,名称也从“物业税”变成了“房产税”。房产税,应该是“房地产税立法”中的重中之重。

这几年中,随着房价的逐步走高,房产税因为能够“增加持有成本”而被不少人视为是控制房价过快上涨的利器而被屡屡提及。自2009年以来,房产税也从“研究”、“空转”到2011年上海和重庆两个直辖市的“试行”。不过从这几年的实践来看,房产税并没有起到抑制房价上涨的作用。据中国指数研究院提供的数据,自2012年6月以来,国内大中城市除了温州房价继续下跌以外,其他城市已经连续第17个月环比上涨,其中当然包括试行了房产税的重庆和上海。

不过,开征房产税就能解决房价快速上涨的问题吗?从短期来看,房产税的开征确实是增加了房产所有者的持有成本,短期之内确实有平抑房价的作用。但是如果将时限拉长,这个功能就不那么重要了——只要房子永远是供小于求,那么房价就永远往上走。很多有房产税的国家都曾经历过房价飞涨的时代:比如次贷危机之前的美国;还有新加坡,自2009年后房价大幅上升,新加坡私人地产和公共组屋的房价从2005年到2012年都翻了1倍左右,尽管新加坡的房产税可能是所有国家里的——自用房采用4%、其他用途的房屋则按10%征收。

那为什么还要征收房产税?我们注意到,此次“加快房产税立法并适时推进改革”是在“完善税收制度”一节中出现,而不是单独就房地产市场而作出。更为重要的是,在这一节中重要的一句话就是,“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。”而房地产税,恰恰既是的地方税种,同时也属于直接税。

从国外的经验来看,但凡有房产税的地区,房产税都是属于地方税。有统计数据表明,在美国,地方政府约有70%~80%的财政收入是来自于房产税;在英国的英格兰地区,住宅税在地方本级收入中的比重高达45%左右。加拿大、澳大利亚、新西兰等国家的财产税(主要是房产税)占地方税收的比重也比较高。据统计,16个经济合作与发展组织国家(OECD)这一比重的平均水平约为43%。

为何会有这样的制度安排?因为地方政府要提供公共品就必须有足够的财政收入,显然房产税:房子不会移动,房子的价格和一个地区的公共服务密切相关,而且每年存在的巨额房产都能够为其提供一个稳定的财政收入。在当下土地财政模式下,地方政府有将近一半的收入也是来自土地出让金的收入,但这个收入是不可持续的——近年来很多地区的城市中心的财政收入增长不快而郊区迅猛增长,很重要的一个原因就是成熟的市中心没有卖地收入,而郊区可以把诸多的农业用地转为建设用地。正是从这个意义而言,房产税能够给地方提供一个稳定的税源,从而保证地方基本的公共服务支出。

房产税不仅能够给地方提供一个稳定的税源,更为重要的它是一个好的利益共享机制。在现有的土地出让模式下,房产所有者所要缴纳的各种税收是在交易环节征收,几乎没有持有环节征税。这意味着一旦房产升值,那么所有的增值收益都是归于个人,而与社会无关。但是我们知道,一个地方房产的升值,并不是基于房产所有者的努力,而是社会发展、公共服务品质提升之后的结果。如果没有房产税,那就意味着所有的公共品所带来的收益都被私有化了。公园边上的房子价格贵,那是因为市政投入而致并非基于个人努力的结果,而房产税就是个人向社会返还增值收益的一种形式。

既然房产税这么好,那么为什么不尽快开征?此前很多人认为,在土地使用权只有70年的情况下征收房产税缺乏正当性依据。在我看来这种说法并不成立,因为土地出让金就是私人在获得国有土地使用权时向政府支付的一种对价,只不过这个价格比较特殊,冠之以“土地出让金”的名义,而且收取的一方是政府,由此会被很多人误认为是对今后70年房产税的一次性征收。需要注意的是,政府在这个环节中是作为卖方出现,从事的是民事行为。换句话说,即便今后集体土地就像《决定》中所说的“实行与国有土地同等入市、同权同价”,那么房产商也要向土地出让方支付出让金——就像现在的小产权房,难道买方就会把土地成本给忽略?显然不能。

在我看来,房产税之所以长时间出不来,的挑战可能是因为它是直接税,在目前的法治环境下它很难被征收。学者研究早就表明,针对个人的直接税只有在那些法治程度较高的国家中才能够试行,因为政府在纳税人面前有足够的正当性,而在那些法治程度较低的国家中,直接税也可能会被包装成间接税的名义出现。在当下中国,直接由消费者承担的消费税是在商品价内由商家代缴,个人所得税也是委托代征税。今后房产税该以何种方式征收,这可能是让政府非常头痛的事。也正是基于此,面对房产税,政府还是忌惮民意,不敢轻易下手。

以目前上海的房产税试点来看,房产税是以个人申报为主,如果纳税人未按规定期限申报纳税的,由地方税务机关向其追缴税款、滞纳金,并按规定处以罚款。具体的惩罚措施是“未按时足额缴纳的,逾期缴纳的税款从次年1月1日前按日加收滞空税款万分之五的滞纳金”,同时将纳税记录在社会征信体系上体现,但是这种做法只是在小规模试行的情况下有效:据上海财税局公布的数据显示,上海2012年房产税收入约为92.5亿元,约占税收收入总额的0.8%。如果今后房产税成为地方大税种,还是采取此种方式,估计地方政府都要关门歇业了。

如何征收直接税?仅仅依靠政府的强制力恐怕不是一个好办法,重要的途径是要让财政公开透明。在那些实行房产税的国家,地方政府无一例外都能接受纳税人的监督,而且房产税的税率也是由当地纳税人共同投票决定,也正是如此,房产所有人才能够心甘情愿地缴纳房产税,而政府对不缴纳房产税的房产甚至可以强制拍卖。但是在当下中国,纳税人担心的问题是:政府征收房产税之后它会去干些什么,我们如何监督?

如果说纳税人对间接税不在意,那是因为他无法逃避;但是对于直接税,纳税人可能会有本能的敌意:政府凭什么收这么多?它都花到那里去了?从这个意义而言,这才是房产税的挑战。

(作者为上海金融与法律研究院执行院长)

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